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薪酬是基于人力資本對職工勞務(wù)的全面補償，其補償結(jié)構(gòu)和調(diào)整機制貫穿了初次分配和再分配過程。在“后工業(yè)社會”，以計件、計時和月薪為主的工資制度，已經(jīng)無法反映高科技的勞務(wù)價值。圍繞人力資本的升值，分配要素包括人力資本、實際貢獻、忠誠度、保密性、人的社會風險等，由此構(gòu)成一攬子補償?shù)男匠曛贫?，這是按勞分配原則的繼續(xù)和延伸，反映后工業(yè)時代的生產(chǎn)關(guān)系，其內(nèi)涵與外延均比工資制度更加深入和廣泛，其結(jié)構(gòu)和調(diào)整機制比前者更加復(fù)雜。

《公務(wù)員()法》是公務(wù)員薪酬制度的起點

根據(jù)薪酬理論結(jié)構(gòu)，薪酬調(diào)整機制呈現(xiàn)二元及交叉的特征。首先，基本工資和基礎(chǔ)養(yǎng)老金均需按照CPI增長率建立正常調(diào)整機制，也稱宏觀調(diào)整機制，以滿足在職職工和退休職工的基本生活水平不變；其次，基本工資微觀上可以按照個人職位、責任和風險的變化進行調(diào)整，在中觀上伴隨行業(yè)變化和行業(yè)比較進行調(diào)整；基本養(yǎng)老金在退休時點確定計發(fā)額之后，幾乎沒有微觀和中觀調(diào)整機制。

在英法德等歐洲國家，公務(wù)員報酬與企業(yè)職工同行發(fā)展，薪酬結(jié)構(gòu)和調(diào)整機制很相似。進入后工業(yè)時代以后，美國在1978年《文官改革法》中引入了首席執(zhí)行官崗位和績效工資制，代表公務(wù)員薪酬結(jié)構(gòu)和調(diào)整機制的完善趨勢。

2005年我國《公務(wù)員法》第十二章涉及公務(wù)員的工資、福利和保險，可謂“要素具備、結(jié)構(gòu)合理，且引入績效工資”，已經(jīng)具備薪酬制度的雛形特征，《公務(wù)員法》是我國公務(wù)員薪酬制度建設(shè)的起點。

執(zhí)行中的誤區(qū)導致公務(wù)員“薪酬尷尬”

《公務(wù)員法》在2006年進入實施，至今已近8年。此前的“低工資”現(xiàn)象有所改善，但“濫補貼”和“單軌福利”的現(xiàn)象卻更加嚴重，引起社會不滿；各地區(qū)和各部門的養(yǎng)老補貼參差不齊，有失公平性，引起地方和基層公務(wù)員的不滿；《公務(wù)員法》的貫徹執(zhí)行陷入了誤區(qū)。

至今在中國從企業(yè)到公共部門，相關(guān)研究停留在工業(yè)化初期的工資范疇內(nèi)，重崗位設(shè)計和工資測評、輕延期支付和終生收入，重收入和水平、輕結(jié)構(gòu)和效用，不能用薪酬理論指導工資政策，更缺乏用薪酬結(jié)構(gòu)理論指導工資和養(yǎng)老金兩個方面的政策制定。因此，公務(wù)員收入缺乏終生期望值的教育和政策，助長了短期行為和物質(zhì)激勵。

通過改革開放前10年走出小農(nóng)經(jīng)濟的絕對平均主義以后，中國應(yīng)當堅持公平原則實現(xiàn)法治，為實施市場經(jīng)濟體制改革奠定基礎(chǔ)。但是在過去粗放和無治的發(fā)展階段里，勞動報酬占GDP的比重偏低(低于50%)且缺乏社會共識和法律依據(jù)，政府經(jīng)費占財政支出的比重偏高且也缺乏社會共識和法律依據(jù)，加之中國沒有居民檔案和征信管理、工資報告制度和公務(wù)員財產(chǎn)申報制度等一系列法制建設(shè)，初次分配陷入“基礎(chǔ)缺理論、比較缺標桿、調(diào)整缺機制”的混亂局面。特別是對金融高管而言，幾乎沒有標準去衡量其管理風險的勞務(wù)，甚至按照圈錢的數(shù)碼為他們的業(yè)績定價。隨著他們的年薪的飆升，國有企業(yè)老總也不敢落后，形成你追我趕之勢，公務(wù)員的薪酬水平自然失去了可以比較的重心。濫補貼、公吃共喝，甚至收受賄賂成為實現(xiàn)他們心理平衡的“福利”。

社會保障是國家抵御社會風險和保障公民基本生活安全的體制體系，實現(xiàn)生有所育、住有所居、病有所醫(yī)、傷有所療、失業(yè)有所幫、老殘有所養(yǎng)、災(zāi)難有所救。目前中國針對上述七大風險均有制度安排，社會保障框架基本形成，進而需要按照個人財務(wù)生命周期和終生平滑消費的基本理論進行終生設(shè)計，才能完成體系建設(shè)。中國處于“工資和福利不關(guān)聯(lián)”、“七大風險在政府部門之間不關(guān)聯(lián)”、“居民信息與保障體系不關(guān)聯(lián)”， 嚴重了助長了收入分配領(lǐng)域的短期行為。企業(yè)費率已達到超級老齡社會的水平，用盡未來30年的費率空間，職工個人費率也超過了10%。政策欠公平、基金不可持續(xù)、管理服務(wù)體系漏洞多等問題導致其搖搖欲墜，體系建設(shè)卻舉步艱難。

這種局面導致公務(wù)員福利陷入尷尬，以養(yǎng)老金為例，仍停留在1958年的退休金“老屋”之內(nèi)，吃著老福利、用著濫補貼，棄之不舍，留之不敢，面對社會輿論不斷觀望著，進出兩難。難點一，屆時公務(wù)員工資屬于溫飽收入，本不含繳費和納稅，養(yǎng)老金替代率必須達到工資的80%-90%；至今接近退休的公務(wù)員的月職級工資約為2000-2500元，照此計發(fā)養(yǎng)老金約為1600-2050元，仍然是溫飽收入，不會引起社會不滿；問題在于哪些補貼本是工作條件補貼，在退休之后不應(yīng)當作為計發(fā)養(yǎng)老金的基數(shù)？還有特權(quán)單位和特權(quán)崗位利用職權(quán)“撈來”的濫福利，帶入退休收入是否合法？難點二，面對迅速老齡化的社會，老年贍養(yǎng)比從10:1降至3:1，“自己存點、向孩子們要點”是養(yǎng)老金的二元文化，公務(wù)員自己不交費、不儲蓄，光伸手向納稅人(青年人)要養(yǎng)老金，越來越不理直氣壯了。難點三，當公務(wù)員福利制度走出“老屋”，向左走即維持現(xiàn)行“混賬”加“空賬”的職工養(yǎng)老保險；向右走即引領(lǐng)國家養(yǎng)老金結(jié)構(gòu)調(diào)整，建立國民基礎(chǔ)養(yǎng)老金(中央統(tǒng)籌)和全民儲蓄養(yǎng)老金(個人賬戶)，打造兩個養(yǎng)老金運行機制，整合養(yǎng)老金公共服務(wù)系統(tǒng)。當何去何從？

公務(wù)員收入分配領(lǐng)域需要法治

西方國家經(jīng)驗之一即在分配領(lǐng)域?qū)嵭袊ù笾?，絕不姑息，這是社會治理的根本。實現(xiàn)公務(wù)員薪酬的補償、保障、激勵、約束相結(jié)合的功能，需要法治。

第一，依法治理、形成共識與秩序。公務(wù)員薪酬法律是政府及其公務(wù)員與社會各界就公務(wù)員勞務(wù)價值和補償方式和水平達成的社會共識。例如，只有建立工資報告法律制度，才能為工資調(diào)整和比較奠定操作基礎(chǔ)和數(shù)據(jù)平臺；再如，依法制定薪酬結(jié)構(gòu)，避免混淆工資、津貼和福利的界限。現(xiàn)行《公務(wù)員法》過于粗放，命令、禁止和授權(quán)的范圍并不明確，且缺乏制裁措施和社會監(jiān)督機制，尚未形成公務(wù)員薪酬的法律規(guī)范。

第二，調(diào)結(jié)構(gòu)、建機制。首先，按照基本生活成本夯實基礎(chǔ)工資，按照職務(wù)要求、責任和風險程度設(shè)定級別工資，夯實由職級定量的基本工資。公務(wù)員平均工資等同社會平均工資的10%-20%(現(xiàn)行水平)，基本工資是最可靠的收入，濫補貼是靠不住的，這就是整治和健全公共部門薪酬制度的社會基礎(chǔ)，應(yīng)根據(jù)CPI建立正常增長機制。其次，嚴格規(guī)范津貼補貼和福利，全國統(tǒng)一規(guī)范計量標準，在為公務(wù)員創(chuàng)造較好的工作條件之時，嚴格禁止各類各地公共機構(gòu)濫發(fā)濫用，堅決堵塞漏洞；再次，將公務(wù)員保險和保障納入全國統(tǒng)一的社會保障系統(tǒng)，教育公務(wù)員形成終生收入期望值，避免短期行為和急功近利。

第三，引領(lǐng)國家整合養(yǎng)老金制度和建設(shè)社會保障體系。在“十二五“規(guī)劃期間，結(jié)束單軌式公務(wù)員保險，在基礎(chǔ)養(yǎng)老金、基本醫(yī)療保險、住房保障、生育保險、工傷保險、失業(yè)保險幾個領(lǐng)域，將公務(wù)員視同國民，同國民享有同等待遇(納稅者適度增加)，建立公務(wù)員退出機制。依法建立公務(wù)員職業(yè)養(yǎng)老金，政府補貼和個人儲蓄結(jié)合，委托受托人管理，市場化運營，陽光化操作。

最終，讓一個為政府廉潔工作35-40年的公務(wù)員，可以不冒任何風險地成為中產(chǎn)階級，擁有10-15萬元的年收入、自己的住房、相當工資80%的養(yǎng)老金、分擔75%以上費用的醫(yī)療保險、子女接受高等教育。(作者：胡仙芝 作者為清華大學(招生辦)公共管理學院教授；清華大學公共管理學院博士后胡乃軍、中國人事科學院助理研究員王梅對此文亦有貢獻)