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陳承；李芃

2012年的倒數(shù)第二天，上海公布異地高考()方案，這個(gè)與上海市人才居住證掛鉤的方案一出臺(tái)，呼吁高考改革的北大教授張千帆，就對(duì)它打了“不及格”的分?jǐn)?shù)。上海一些知識(shí)界人士則認(rèn)為，讓當(dāng)?shù)卣畠H憑一地之力，推動(dòng)高考公平，注定充滿(mǎn)無(wú)奈。因?yàn)閰^(qū)域間指標(biāo)平衡問(wèn)題，應(yīng)該由更高層面協(xié)調(diào)解決，如果能實(shí)現(xiàn)這種平衡，“投機(jī)式”的異地高考將沒(méi)有市場(chǎng)。

“中央將部屬院校的事權(quán)基本下放給地方政府的同時(shí)，也要求地方對(duì)于高校進(jìn)行更多的投資，”復(fù)旦大學(xué)高等教育研究所教授林榮日在接受本報(bào)采訪(fǎng)時(shí)稱(chēng)，“這一過(guò)程經(jīng)過(guò)十幾年的發(fā)酵，目前已經(jīng)演變?yōu)橹醒肱c地方對(duì)于高等教育權(quán)力博弈，在地方對(duì)部屬高校在駐地的招生、科研等提出更多要求的同時(shí)，中央也在有意識(shí)地限制地方政府的影響力。”

視之為對(duì)教育投資收益的博弈，可能也能概括十?dāng)?shù)年來(lái)的“爭(zhēng)奪戰(zhàn)”。學(xué)者研究數(shù)據(jù)和本報(bào)查詢(xún)的信息都顯示，過(guò)去15年來(lái)，教育部直屬高校在屬地招生數(shù)量，占招生總量的比例，幾乎是一條“倒U字形曲線(xiàn)”?，F(xiàn)在的比例數(shù)值正處在曲線(xiàn)右側(cè)，即屬地招生比例在縮小。

1999年央地“共建模式”開(kāi)始前，駐地在上海的8所部屬高校在上海地區(qū)招生的比例不足20%。此后三年，8所院校在上海招收的本地生源比例平均值，已猛然躥升至56.99%。而從2008年開(kāi)始，教育部明確要求直屬高校將屬地招生比例回調(diào)至30%以?xún)?nèi)。

在上海，以復(fù)旦和交大為例，兩校在“30%紅線(xiàn)”出臺(tái)前后，對(duì)于上海生源的招收比例也出現(xiàn)明顯的變化——紅線(xiàn)出現(xiàn)前，兩校于2008年的招生計(jì)劃中，上海生源的比例高達(dá)42%及43%，然而這一比例現(xiàn)今已回落到30%以下。同時(shí)，地方撥款占直屬高?？偸杖氲谋戎匾苍跍p小。

正因?yàn)椤凹t線(xiàn)”的存在，放開(kāi)異地高考之后，這些生源將擠占已經(jīng)回落的屬地招生比例。林榮日對(duì)本報(bào)記者說(shuō)，“在紅線(xiàn)的影響下，一旦北上廣等地放開(kāi)異地高考，對(duì)于本地生源來(lái)說(shuō)，無(wú)疑是一場(chǎng)巨大的災(zāi)難?！?/P>

21世紀(jì)教育研究院副院長(zhǎng)熊丙奇則對(duì)本報(bào)記者分析，在目前央地共建的博弈中，一個(gè)令各界滿(mǎn)意的異地高考方案，已非地方政府一力能夠促成，“這本來(lái)就不應(yīng)該(完全)交給地方來(lái)辦”。

有專(zhuān)家提出，若需“頂層設(shè)計(jì)”，可以先從中央部屬高校的財(cái)政全部由中央負(fù)擔(dān)開(kāi)始，同時(shí)以更合理的地區(qū)指標(biāo)分配體系取代“30%紅線(xiàn)”，或可達(dá)致各方都能接受的教育公平。

屬地招生指標(biāo)回落

“地方政府此前對(duì)部屬高校在駐地的招生比例，曾經(jīng)施加過(guò)巨大的影響力，然而這一影響已在教育部‘30%紅線(xiàn)’出現(xiàn)后消失殆盡?！绷謽s日對(duì)本報(bào)記者稱(chēng)，異地高考成為2012年度熱門(mén)話(huà)題背后，實(shí)則是“央地共建”的高等教育辦學(xué)模式在過(guò)去十幾年中的持續(xù)發(fā)酵。

1999年，國(guó)務(wù)院下發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步調(diào)整國(guó)務(wù)院部門(mén)(單位)所屬學(xué)校管理體制和布局結(jié)構(gòu)的決定》。此后，高校分為中央部屬高校和地方省(市、區(qū))屬高校，分別由中央和省級(jí)地方政府兩級(jí)管理與此相適應(yīng)。對(duì)高校的投資責(zé)任分別由中央財(cái)政和地方財(cái)政承擔(dān)。

“這一改變被濃縮為‘高速、合并、合作、共建’的八字方針，由中央和地方各負(fù)擔(dān)一部分撥款?！毙鼙娣Q(chēng)。但是，地方高校經(jīng)費(fèi)由地方財(cái)政覆蓋，教育部和其他中央部委直屬管理的高校所需經(jīng)費(fèi)，中央財(cái)政卻未全部覆蓋。

由此，中央部委直屬管理111所高等院校，尤其是其中“985工程”及“211工程”名單中的高校，成為屬地的地方政府希望爭(zhēng)奪的優(yōu)良教育資源。

“中央的放權(quán)，從當(dāng)時(shí)來(lái)看有迫不得已的情況，龐大的高校支付已使當(dāng)時(shí)的中央財(cái)政面臨巨大壓力，而放權(quán)地方后，中央的財(cái)政包袱得到顯著減輕，”林榮日說(shuō)，“與此相對(duì)的是，地方政府在對(duì)部屬院校持續(xù)追加投入后，也得到了更大的話(huà)語(yǔ)空間?！?/P>

官方數(shù)據(jù)顯示，在上述改革初問(wèn)世的1999年和2000年，上海市政府用于8所“共建高?！钡呢?cái)政撥款共達(dá)30億元，彼時(shí)，這一數(shù)字已經(jīng)占到所有上海普通高校財(cái)政撥款的三分之一。隨之而來(lái)的，則是直屬高校在上海招生數(shù)量持續(xù)近十年的增加。

1999年，駐地在上海的8所部屬高校在上海地區(qū)招生占總招生指標(biāo)的比例不足20%。此后三年，8所院校在上海招收的本地生源比例平均值，已猛然躥升至56.99%。

比如，在全國(guó)最知名的復(fù)旦大學(xué)和上海交通大學(xué)()，直至2008年教育部劃定“30%紅線(xiàn)”前，兩校在當(dāng)年招收的上海生源比例，也均超過(guò)了40%。

“從投資(權(quán)益)角度來(lái)說(shuō)，地方政府認(rèn)為，既然進(jìn)行了投資，則理應(yīng)獲得回報(bào)，”熊丙奇對(duì)此情況分析稱(chēng)，“然而這一功利的思維卻導(dǎo)致部屬高校地方化，影響學(xué)校的辦學(xué)品質(zhì)?！币灿杏^(guān)點(diǎn)認(rèn)為，直屬高校必須與當(dāng)?shù)刭Y源、文化相交流，才能更好服務(wù)于地方經(jīng)濟(jì)和社區(qū)，比如地方愿意投入科研經(jīng)費(fèi)，對(duì)高校與本地市場(chǎng)合作，促進(jìn)就業(yè)都有好處。

“30%紅線(xiàn)”出于2008年1月教育部下發(fā)的《關(guān)于做好2008年全國(guó)普通高等學(xué)校分省分專(zhuān)業(yè)招生計(jì)劃編制和管理工作的通知》。歷年招生信息顯示，此后上海8所部屬院校的上海生源招收比例，均迅速回落至30%的水平。

央地財(cái)政撥款消長(zhǎng)

在部屬高校招生比例話(huà)語(yǔ)權(quán)“央進(jìn)地退”的浪潮中，地方政府對(duì)于部屬高校的撥款比例，也逐漸下降。但這一趨勢(shì)會(huì)否影響今后“指標(biāo)權(quán)益”的分配，目前還沒(méi)有明確信號(hào)。

官方數(shù)據(jù)顯示，2007年中央部委直屬院校獲得地方財(cái)政撥款占所有財(cái)政撥款比重為18.97%，而這一數(shù)字隨著2008年“30%紅線(xiàn)”的出臺(tái)，隨后三年連續(xù)回落，至14.49%(2008)、13.19%(2009)和11.21%(2010)。

這一趨勢(shì)在上海亦不例外。1999年，上海市政府撥給8所共建高校的經(jīng)費(fèi)達(dá)15億元，而根據(jù)上海市財(cái)政部公開(kāi)的2010年及2011年本級(jí)財(cái)政預(yù)算執(zhí)行情況顯示，用于落實(shí)“985工程”、“211工程”地方配套資金為10億和16.3億元。

與十年前相比，上海本級(jí)財(cái)政在對(duì)部屬院校的地方撥款經(jīng)費(fèi)方面，并沒(méi)有明顯增加，相反在個(gè)別年份，還出現(xiàn)一定萎縮。與此相對(duì)的是，在所有部屬院校中，中央財(cái)政撥款則持續(xù)增長(zhǎng)。

以復(fù)旦大學(xué)為例，一位不愿具名的中層管理人員向本報(bào)透露，2010至2012年，該校每年度的總收入分別約為38億、42億及49億，而用于維持校園正常運(yùn)行的費(fèi)用和其它正常開(kāi)支之后，每年都略有結(jié)余。

其中，學(xué)費(fèi)收入占到23-25%，中央和地方財(cái)政撥款和科研經(jīng)費(fèi)占60%，余下則由高校自籌。而復(fù)旦在近幾年平均獲得的來(lái)自上海市層面的科研和專(zhuān)項(xiàng)配套經(jīng)費(fèi)，約在5億上下，而每年這一數(shù)字均有相當(dāng)程度的浮動(dòng)。這也與央地?fù)芸钕L(zhǎng)總趨勢(shì)吻合。

相比之下，上海市政府的“投資”更青睞交大。上述人士分析稱(chēng)。作為理工科高校，交大對(duì)于上海地方經(jīng)濟(jì)的貢獻(xiàn)可能更為明顯，據(jù)其了解，交大在2012年獲得來(lái)自上海本級(jí)財(cái)政撥款為9億多。而這一數(shù)據(jù)在近幾年已呈現(xiàn)明顯的交大倍于復(fù)旦局面。

高校收入結(jié)構(gòu)大約分為四塊：一是高等教育事業(yè)經(jīng)費(fèi)，按定員(包括學(xué)生和教師)定額的方法撥付；二是高等學(xué)?？蒲薪?jīng)費(fèi)，通過(guò)招標(biāo)、申請(qǐng)、評(píng)議程序，專(zhuān)項(xiàng)撥付；三是高等學(xué)?；窘ㄔO(shè)經(jīng)費(fèi)，采用立項(xiàng)申請(qǐng)的辦法進(jìn)行分配；四是高等學(xué)校其他專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)。

本報(bào)記者獲知，部屬院校獲得的中央財(cái)政撥款主要有三部分構(gòu)成，即：中央教育經(jīng)費(fèi)撥款、中央科研經(jīng)費(fèi)撥款及中央其它經(jīng)費(fèi)撥款。而地方撥款則往往通過(guò)科研和其他“專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)”項(xiàng)目下達(dá)。上海市財(cái)政局明確在國(guó)庫(kù)支付中心設(shè)有“211高校專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)”、“985高校專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)”等。

“中央及地方的撥款消長(zhǎng)，并不意味著地方對(duì)于高校的影響力從此消失，”林榮日介紹，“由當(dāng)?shù)卣峁┑目蒲许?xiàng)目經(jīng)費(fèi)，對(duì)于高校(管理人員)仍有很強(qiáng)的吸引力?！?/P>

招生指標(biāo)壓力樣本

在招生指標(biāo)上報(bào)制度中，高校是起草人，教育部一直扮演最終確定人的角色，地方政府則需要為實(shí)現(xiàn)“投資權(quán)益”和“指標(biāo)紅利”施加壓力。

一位上海某直屬高校招生辦主任說(shuō)，該高校上報(bào)地區(qū)招生計(jì)劃時(shí)，一般會(huì)依次參考高校屬地、共建情況、政策傾斜、行業(yè)要求(如石油高校一般在產(chǎn)地招得多)、生源質(zhì)量等因素。

每年招生季之前，教育部都會(huì)下達(dá)一份年度高校招生來(lái)源計(jì)劃編制文件，對(duì)當(dāng)年的招生計(jì)劃分配給出指導(dǎo)，前述“本地生源不得超過(guò)30%”即源于這類(lèi)文件。

此外，文件一般會(huì)涉及對(duì)少數(shù)民族學(xué)生的政策?！岸鄶?shù)指標(biāo)定得非常死，高校幾乎沒(méi)有自主動(dòng)彈的余地?！鄙鲜稣猩k主任說(shuō)。因此，除非某些地區(qū)招生未滿(mǎn)，否則基于上一年的招生來(lái)源結(jié)構(gòu)，高校管理人員幾乎沒(méi)有作重大調(diào)整的空間。

“部屬高校在紅線(xiàn)出臺(tái)后，(高校)面臨中央和地方兩頭都要照顧的被動(dòng)局面，”林榮日分析稱(chēng)，“一方面是‘30%紅線(xiàn)’無(wú)法逾越，一方面又要盡量滿(mǎn)足駐地政府提出的本地生源招收要求。”

林榮日透露，以復(fù)旦為例，這一左右為難的局面，至今已發(fā)展成復(fù)旦對(duì)于上海生源的招收比例死死卡在了30%線(xiàn)上，“快到再多招收一名上海生源即會(huì)越線(xiàn)的極端情況。”本報(bào)記者查詢(xún)，2012年上海交大本地招生占總數(shù)28.57%，復(fù)旦大學(xué)該比例為28.32%。

上述招生辦主任認(rèn)為，屬地招生指標(biāo)，不太可能因?yàn)楫惖馗呖挤砰_(kāi)再度增加。部屬高校的招生指標(biāo)有詳細(xì)的計(jì)劃，還有連續(xù)的歷史慣性，在某個(gè)地區(qū)增加的空間很小，解決之道恐怕還是要發(fā)展地方高校。

但未來(lái)如果對(duì)屬地招生指標(biāo)有進(jìn)一步縮減的預(yù)期，也難以在某一年突然下調(diào)。因?yàn)楦咝Ｈ杂写罅可婕靶姓徟氖聞?wù)，要在地方行政體系內(nèi)尋求支持。

異地高考倒逼頂層改革

“部屬高校今后當(dāng)然還應(yīng)該繼續(xù)推動(dòng)面向全國(guó)進(jìn)行招生(指標(biāo)調(diào)整)，”熊丙奇稱(chēng)，“否則，如果由地方施加更多影響力，則部屬高校難以名副其實(shí)。”

但是異地高考政策卻已經(jīng)讓屬地地區(qū)許多考生家長(zhǎng)擔(dān)憂(yōu)。然而，林榮日也認(rèn)為，以部屬高校為代表的優(yōu)質(zhì)高校資源，在難以逾越“30%紅線(xiàn)”的情況下，若貿(mào)然加快異地高考的進(jìn)程，以北上廣為代表的發(fā)達(dá)地區(qū)中的本地家庭，將會(huì)面臨巨大利益損失。

“據(jù)我統(tǒng)計(jì)，目前在上海，初中階段外地生源比例已經(jīng)接近40%，而一旦在上海放開(kāi)異地中高考，本地生源受到的沖擊是顯而易見(jiàn)的，”林榮日稱(chēng)，“因此，我認(rèn)為在頂層制度沒(méi)有松動(dòng)的前提下，上海能夠承載的異地中高考生源比例，不能超過(guò)整體的10%。”

而剛出臺(tái)的上海版異地高考方案，則印證了林的結(jié)論。在上海版方案中，異地高考與居住證制度掛鉤，擁有A類(lèi)人才居住證的子女可以獲得在上海參加中、高考的資格。

“這個(gè)方案顯然是上海的政策制定者，在權(quán)衡本地生源利益及中央要求的各種因素后才出臺(tái)的?！绷謽s日說(shuō)。

但上海版異地高考方案和北京版方案相同，一經(jīng)出臺(tái)，卻引來(lái)輿論和異地高考推動(dòng)者的指責(zé)。此前，外來(lái)務(wù)工人員家庭已經(jīng)以公開(kāi)活動(dòng)，表達(dá)了對(duì)長(zhǎng)期平權(quán)問(wèn)題的不滿(mǎn)。但本地人稱(chēng)之為“異鬧”的行動(dòng)，在近年中高考報(bào)名前，總是成為社會(huì)熱點(diǎn)。

“難道還有更好的辦法嗎？”對(duì)此，熊丙奇反問(wèn)，“現(xiàn)在看來(lái)，異地高考(方案)這本來(lái)就不應(yīng)該交給地方一力來(lái)辦?！?/P>